Применение административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ в целях противодействия коррупции

Федеральным законом"О противодействии коррупции" установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В частности, введены ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства государственных или муниципальных служащих определенных категорий, а также лиц, ранее замещавших названные должности, за несоблюдение которых устанавливается административная ответственность.

Так, в соответствии со ст. 19.29КоАП РФ административным правонарушением признается привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом"О противодействии коррупции".

Объективная сторона состава данного административного правонарушения, в частности, выражается в нарушении требований ч. 4 ст. 12этого Закона:

- в ненаправлении сообщения работодателем о заключении трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение в организации в течение месяца работ (оказание организации услуг) стоимостью более ста тысяч рублей с гражданином при названных условиях;

- в нарушении десятидневного срока со дня заключения трудового договора или гражданско-правового договора, установленного нормативными правовыми актами для направления указанного сообщения.

Административная ответственность по ст. 19.29КоАП РФ наступает также в случае невыполнения иных требований Федерального закона"О противодействии коррупции".

Накопившееся за последние годы множество вопросов в правоприменительной практике судов вызвало необходимость обеспечения единообразия в толковании и применении судами положений ст. 19.29КоАП РФ, что было реализовано Верховным Судом РФ путем обобщения судебной практики по данной категории дел, причем особое внимание обращено на следующее.

Несоблюдение работодателем (заказчиком работ, услуг)обязанности, предусмотренной ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции", в отношении бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего должность, включенную в перечни, утвержденные нормативными правовыми актами Российской Федерации, образует объективную сторону состава административного правонарушения по ст. 19.29КоАП РФ.

Мировым судьей вынесено постановление о назначении директору ООО административного наказания исходя из того, что принятая в ООО на должность специалиста отдела кадров гражданка Т. ранее занимала должность федеральной государственной гражданской службы - должность заместителя начальника общего отдела ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации. Однако по последнему месту службы Т. (в ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации) уведомление о заключении данного трудового договора работодателем направлено не было.

При таких обстоятельствах мировой судья пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях должностного лица - директора общества - состава административного правонарушения.

Отменяя указанное постановление и прекращая производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения, судья районного суда исходил из того, что установленная ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" обязанность уведомлять представителя нанимателя (работодателя) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы возникает при условиях, что оплата труда (стоимость услуг) бывшего государственного (муниципального) служащего по новому месту работы должна составлять более ста тысяч рублей в месяц и отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего

Данную позицию Верховный Суд признал ошибочной по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы при заключении трудового договора и (или) гражданско-правового договора (договоров), стоимость выполнения работ (оказание услуг) по которому (которым) в течение месяца превышает сто тысяч рублей.

В свою очередь, на работодателе согласно этой же норме лежит обязанность при заключении с такими лицами трудового договора и (или) гражданско-правового договора (договоров), стоимость выполнения работ (оказание услуг) по которому (которым) в течение месяца превышает сто тысяч рублей, на протяжении двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы сообщать в десятидневный срок о заключении договоров представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту их службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом ст. 12упомянутого Закона не ставит обязанность работодателя сообщить о заключении названных выше договоров в зависимость от того, замещал ли бывший государственный гражданский или муниципальный служащий должность, включающую функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией.

Предусмотренная ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" обязанность возникает у работодателя при заключении с бывшим государственным или муниципальным служащим, замещавшим должность, включенную в перечни, утвержденные нормативными правовыми актами Российской Федерации, трудового договора вне зависимости от размера предусмотренной им заработной платы, а гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) - если стоимость выполняемых работ (оказываемых услуг) по такому договору (договорам) превышает сто тысяч рублей в месяц.

Постановлением мирового судьи, оставленным без изменения решением судьи районного суда, должностное лицо С. привлечено к административной ответственности по ст. 19.29КоАП РФ при установлении следующих обстоятельствах.

Прокуратурой района по результатам проверки возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 19.29КоАП РФ в отношении должностного лица С., которому вменено невыполнение требования ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции", поскольку при заключении гражданско-правового договора на оказание услуг гражданин, который ранее находился на федеральной государственной гражданской службе в должности специалиста 1-го разряда отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по области, входящей в перечень должностей федеральной государственной службы в федеральном государственном органе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный руководителем федерального государственного органа в соответствии с разделом IIIПеречня, предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557, не уведомил в письменной форме в установленный законом десятидневный срок представителя нанимателя (работодателя) по последнему месту службы о заключении гражданско-правового договора на оказание услуг.

Исходя из буквального толкования ч. 2, 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29КоАП РФ, имеет место только в случае несоблюдения заказчиком работ (услуг) обязанности, предусмотренной ч. 4 ст. 12 данного Закона, в отношении бывшего государственного служащего, замещавшего должность, включенную в указанные выше перечни, при заключении с ним гражданско-правового договора, стоимость выполнения работ (оказания услуг) по которому в течение месяца превышает сто тысяч рублей.

Обоснованно отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, заместитель председателя областного суда исходил из того, что стоимость услуг по гражданско-правовому договору, заключенному между обществом в лице его генерального директора С. и гражданином, составила 7 154 рубля, т.е. не превышает ста тысяч рублей в месяц, что свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29КоАП РФ.

Обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы у представителя нанимателя (работодателя) не возникает в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе либо государственном (муниципальном) казенном учреждении. Такое несообщение не образует объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29КоАП РФ.

Привлекая администрацию городского округа к административной ответственности по ст. 19.29КоАП РФ, мировой судья области установил, что в соответствии с распоряжением администрации городского округа по трудовому договору на неопределенный срок принят на должность заместителя главы администрации городского округа по вопросам безопасности, правопорядка и контроля М., ранее замещавший должность заместителя начальника МО МВД России "Ш...", включенную в Перечень, утвержденный Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 августа 2009 г. N 680, действовавшим на момент совершения вменяемого административного правонарушения, однако администрацией городского округа в десятидневный срок не направлено уведомление о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту службы М.

На основании изложенного мировой судья пришел к выводу о наличии в действиях администрации городского округа состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29КоАП РФ.

Отменяя состоявшееся постановление мирового судьи и оставившие его без изменения судебные акты вышестоящих судебных инстанций, судья Верховного Суда Российской Федерации исходил из следующего.

Пунктом 1 ст. 12Конвенции ООН против коррупциипредусмотрена обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по предупреждению коррупции в частном секторе.

Согласно подп. "e" п. 2 ст. 12данной Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.

Таким образом, из анализа п. 1, подп. "e" п. 2 ст. 12Конвенции ООН против коррупции, ч. 2, 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" в их системной взаимосвязи следует, что указанные выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов. Данные ограничения, как и обязанность работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим ранее должности государственной или муниципальной службы, сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы, направлены на соблюдение специальных правил трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих в коммерческие и некоммерческие организации.

Следовательно, у государственного (муниципального) органа обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, не возникает.

В настоящее время аналогичный подход применяется Верховным Судом РФв отношении трудоустройства бывшего государственного (муниципального) служащего в государственное (муниципальное) казенное учреждение либо заключения таким учреждением с бывшим служащим гражданско-правового договора об оказании услуг (выполнении работ) стоимостью более ста тысяч рублей в месяц исходя из следующего.

Статьей 123.21ГК установлено, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно п. 1 ст. 123.22ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Пунктом 1 ст. 9.1Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

В соответствии со ст. 6Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что трудоустройство бывшего государственного (муниципального) служащего в такое учреждение, равно как и заключение с ним гражданско-правового договора, не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов с прежней занимаемой должностью на государственной (муниципальной) службе.

Гражданин М., являющийся единственным участником ООО "Б." и состоящий в должности генерального директора этого общества, заключил трудовой договор и издал приказ о приеме на работу на должность юриста гражданина, ранее замещавшего должность специалиста 1-й категории юридического отдела администрации города, включенную в перечень должностей муниципальной службы. При этом общество в нарушение требований ч. 3 ст. 64.1Трудового кодекса РФ, ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" не сообщило в администрацию города о заключении этого договора.

Постановлением мирового судьи, оставленным без изменения решением судьи городского суда, М.В.Н. освобожден от административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29КоАП РФ, ввиду малозначительности совершенного правонарушения.

Отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, председатель Верховного суда республики исходил из следующего.

Согласно ст. 2.9КоАП РФ при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2, 3 ст. 4.1КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В соответствии с абзацем третьим п. 21Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29КоАП РФ, заключается в противоправном бездействии, выразившемся в неуведомлении представителя нанимателя (работодателя) по прежнему месту службы принимаемого на работу бывшего государственного или муниципального служащего.

Поскольку наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 19.29КоАП РФ, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в данном случае не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в ненадлежащем отношении работодателя к исполнению своих обязанностей.

Санкция ст. 19.29КоАП РФ устанавливает значительные суммы штрафа за несоблюдение требований федеральных законов, направленных на противодействие коррупции, против порядка управления, в связи с чем вывод мирового судьи о малозначительности совершенного правонарушения - только по мотиву ненаступления общественно опасных последствий - основан на неправильном применении норм материального права.

По другому делу Председатель Верховного Суда Республики указал, что существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в этом случае не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в самом факте нарушения одного из принципов реализации Национальной стратегиипротиводействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460, о распространении ограничений, запретов и обязанностей в целях предупреждения коррупции на граждан, замещавших должность государственной или муниципальной службы, а также на принимающих на работу бывших государственных и муниципальных служащих работодателей.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определенииот 25 февраля 2013 г. N 334-О также отметил, что установление обязанности сообщать в десятидневный срок представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы о заключении трудового или гражданско-правового договора направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для борьбы с этим явлением

Тем самым нормы ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" ориентированы на обеспечение безопасности государства, а потому пренебрежение ими не может рассматриваться как малозначительное административное правонарушение<10>.

В то же время Верховный Суд РФ счел необходимым отметить следующее. Когда совершенное юридическим лицом административное правонарушение, состав которого предусмотрен ст. 19.29КоАП РФ, выразилось в незначительном (на один-два дня) нарушении указанного в ч. 4 ст. 12Федерального закона "О противодействии коррупции" срока либо в несоблюдении требований к содержанию направляемого по последнему месту службы государственного (муниципального) служащего уведомления, судья общей юрисдикции, в производстве которого находится дело о таком административном правонарушении, вправе на основании ч. 3.2 ст. 4.1КоАП РФ назначить юридическому лицу административный штраф в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией ст. 19.29КоАП РФ.

 

Начальник отдела по обеспечению

участия прокуроров в гражданском

и арбитражном процессе

старший советник юстиции                                                                А.В. Арутюнов