28.06.2018 - Проблемы применения исковой давности при судебной защите прокурором публичных интересов

Эффективность судебной защиты нарушенных публичных интересов во многих случаях напрямую зависит от своевременности обращения в суд с соответствующим заявлением. Защита судом ограничена исковой давностью, определяемой Гражданским кодексом РФ как срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено.

Нельзя не оценить важность института исковой давности в вопросе восстановления нарушенных прав и интересов ввиду того, что истечение этого срока, о чем заявлено стороной в споре, является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске.

В прокурорской деятельности наиболее актуальны проблемы, возникающие в ходе применения норм законодательства об исковой давности по спорам о признании сделок недействительными и об истребовании имущества из чужого незаконного владения.

Разъясняя в Постановлении от 29 сентября 2015 г. N 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" положения законодательства об исковой давности, Пленум Верховного Суда РФ указал, что ст. 208 ГК, содержащая перечень требований, на которые исковая давность не распространяется, не применяется к искам, не являющимся негаторными (например, к искам об истребовании имущества из чужого незаконного владения).

Соответственно, к таким требованиям применяется общий трехгодичный срок исковой давности, установленный ст. 196 ГК.

В связи с этим первостепенное значение имеет верный подход к порядку исчисления такого срока, поскольку иное является прямым препятствием к восстановлению нарушенных прав и интересов субъектов спорных правоотношений - тем более там, где речь идет о защите государственных интересов.

В качестве начала исчисления срока исковой давности законодателем определен момент, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права ( п.1 ст. 200 ГК).

Применительно к публично-правовым образованиям Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 сентября 2015 г. N 43 разъяснил, что срок исковой давности исчисляется со дня, когда публично-правовое образование в лице уполномоченных органов узнало или должно было узнать о нарушении его прав, в частности о передаче имущества другому лицу, совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества, например земельного участка, и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права.

В рассматриваемом примере ключевое значение имело то, когда уполномоченный орган должен был узнать о нарушении его прав по использованию принадлежащего ему имущества третьим лицом без законных оснований.

Безусловно, такой момент должен объективно определяться судом с учетом реальной возможности к восстановлению нарушенного права лица, обратившегося в суд за его защитой.

Высшими судебными органами высказана позиция о возможности применения к искам об истребовании имущества закрепленных в п. 57 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" положений относительно возможности начала течения срока исковой давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о соответствующей записи в ЕГРП.

По делу N А51-29020/2014 связать начало течения срока давности не иначе как с моментом государственной регистрации права на объект недвижимости не представлялось невозможным.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2016) указано, что применительно к ст.ст. 301, 302 ГК срок давности по иску об истребовании недвижимого имущества из чужого незаконного владения начинает течь с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о том, что недвижимое имущество выбыло из его владения и его право на названное недвижимое имущество нарушено.

Таким образом, для вопроса об исчислении срока исковой давности определяющим моментом является установление обстоятельств выбытия из владения собственника спорных объектов недвижимости.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своих Постановлениях неоднократно отмечал, что органы, осуществляющие контроль за использованием государственного имущества при надлежащем исполнении своих обязанностей, должны знать о выбытии имущества из государственной или муниципальной собственности в пределах срока исковой давности (Постановления Президиума ВАС РФ от 27 января 2009 г. № 10527/08, от 22 июня 2010 г. № 1106/10, от 14 декабря 2010 г. № 10853/10, от 11 октября 2011 г. № 737/11).

Касаясь вопроса исчисления срока исковой давности при обращении в суд прокурора, следует сказать, что суды придерживаются позиции, согласно которой момент начала исчисления этого срока связан со временем, когда о нарушении права узнало лицо, в защиту интересов которого выступает прокурор, т.е. аналогично тому, как если бы за судебной защитой обратился сам истец.

Позиция относительно определения начала течения этого срока с момента, когда узнало или должно было узнать о нарушении права лицо, в интересах которого подано такое заявление, была сформулирована Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ еще в совместном Постановлении Пленумов от 12 ноября 2001 г. N 15/18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" (ныне утратило силу).

Позиция Верховного Суда РФ по этому вопросу остается неизменной, и в настоящее время аналогичные положения нашли отражение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. N 43.

Особого внимания заслуживает позиция Конституционного Суда РФ относительно закрепленного в ст. 200 ГК положения о начале исчисления срока исковой давности. По мнению суда, положение указанной нормы сформулировано таким образом, что наделяет суд необходимыми дискреционными полномочиями по определению момента начала течения этого срока исходя из фактических обстоятельств дела и не может рассматриваться как нарушающее какие-либо конституционные права и свободы заявителя, указанные в жалобе (Определение Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2010 г. N 1227-О-О).

Вопрос о сроках исковой давности, безусловно, должен решаться судом с учетом особенностей спорных правоотношений и исходя из обстоятельств каждого конкретного дела.

Вместе с тем разъяснения судебных органов о нормах исковой давности применительно к прокурору, согласно которым начало исчисления этого срока связано с моментом, когда о нарушении права узнал орган, в интересах которого выступает прокурор, являются спорными, поскольку прокурор зачастую лишен объективной возможности получения сведений о допущенных нарушениях закона в пределах срока давности, в том числе когда орган, в защиту интересов которого выступает прокурор, по различным причинам, а в некоторых случаях и в результате неправомерного и умышленного бездействия, своевременно не реализовал право на судебную защиту публичных интересов.

Конституцией РФ гарантируется защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иной формы собственности (ст. 8).

Вместе с тем приведенные примеры показывают, что РФ, выступая в гражданско-правовых отношениях как собственник и реализуя свои полномочия через множество органов и должностных лиц, подвержена большим рискам утраты принадлежащего ей имущества.

И как показывает практика прокурорского надзора, зачастую только вмешательство прокурора позволяет восстановить нарушенные законные интересы государства. Важность этой работы подтверждена и расширением законодателем полномочий прокурора в указанной сфере. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" к новым полномочиям прокурора отнесено обращение в арбитражный суд с исками об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.

О проблемах в защите конституционного права государства как собственника свидетельствует и процессуальная невозможность восстановления пропущенного процессуального срока независимо от причин его пропуска (ст. 205 ГК, п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. N 43).

Безусловно, институт исковой давности является важной составляющей принципа правовой определенности, стабильности гражданского оборота.

Однако такая стабильность не может, как представляется, строиться на неправомерном и недобросовестном поведении (либо бездействии) органов государственной и муниципальной власти либо конкретных должностных лиц этих органов, а также хозяйствующих субъектов, когда единственным мотивом отказа в обоснованном иске прокурору, выступающему в защиту публичных интересов, является пропуск срока исковой давности, что требует, по нашему мнению, изменения федерального законодательства.

И в связи с этим также интересно мнение Верховного Суда РФ, высказанное по делу N 306-ЭС16-16518, рассмотренному 20 февраля 2017 г. по кассационному представлению заместителя Генерального прокурора РФ на судебные акты по делу, в котором прокурору возвращено исковое заявление об оспаривании агентского договора по мотиву несоблюдения им досудебного порядка урегулирования спора.

Верховным Судом РФ высказана позиция, согласно которой наделение прокурора процессуальными правами и возложение на него процессуальных обязанностей истца не делает его стороной материально-правового правоотношения и не налагает на прокурора ограничения, связанные с необходимостью принятия мер по досудебному урегулированию спора. В связи с этим у судов не было оснований для возвращения прокурору искового заявления по указанному основанию.

Представляется возможным использование аналогичного подхода и к реализации в судебной практике положений законодательства о сроках исковой давности применительно к прокурору, не являющемуся стороной спорных правоотношений.

Информацию предоставил начальник отдела прокуратуры края Андрей Арутюнов